大型調研揭秘:營商環境改善仍存"最后一公里"問題 “困在政策里”？

“由于文件頻繁修訂，導致政策缺乏連續性。”財政部中國財政科學研究院《2020年“企業成本”調研報告》指出，特別是涉及多個部門的政策，各部門提出的相關措施存在“政策不一致”“政出多門”的現象，導致出臺的部分政策讓基層審批部門或企業不知所措。

經濟學家埃爾南多·德索托曾在秘魯開展一項實驗：他委托團隊走了一遍成立一家制衣廠所需的程序，目的是了解在當地成立這樣一家公司需要的時間，結果是要苦熬289天。而在太平洋西岸的中國北京，如今已經把這一過程壓縮到4個工作日。

中國已經成為大型經濟體中自2005年以來營商環境改善幅度最大的經濟體。所有人都希望這樣的改革能更進一步。深化“放管服”改革、優化營商環境，是激發市場主體活力和發展內生動力的關鍵之舉。當前我國發展面臨的國內外環境復雜嚴峻，加快推進相關領域改革尤為重要和緊迫。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出了一系列激發市場微觀主體活力的戰略性舉措，對科學把握市場與政府關系、深化營商環境改革以及促進政府職能轉型具有承前啟后的作用。

2020年11月，財政部中國財政科學研究院啟動“企業成本”大型調研，形成了《2020年“企業成本”調研報告》(以下簡稱《報告》)。調研組中的一支團隊聚焦“營商環境與制度性成本”，他們赴湖南、安徽、山東和遼寧4省7市政府部門和37家典型企業深入調研，并面向全國以線上問卷的形式調查了1.7萬余家企業，目的是要更好地了解當前營商環境改革的進展及其存在的問題。

調研組的成員、中國財政科學研究院財務與會計研究中心負責人趙治綱向中青報·中青網記者描述了他們的調研結果：各地的營商環境確實大幅在改善，但仍存在“最后一公里”的問題，企業仍喊“渴”。

“困在政策里”？

近年來，中央和地方各級政府高度重視營商環境建設工作，陸續頒布出臺了一系列政策文件。以中部某省舉例，2018年至2020年9月，該省及其各市州出臺有關優化營商環境的政策文件就多達188份，其中營商環境文件69份、放管服文件75份、減稅降費文件44份。

“由于文件頻繁修訂，導致政策缺乏連續性。據該省某些部門反映，在省級層面不到兩年就翻新一遍政策，個別地區還存在新官不理舊賬問題，政策說變就變。”《報告》指出，特別是涉及多個部門的政策，各部門提出的相關措施存在“政策不一致”“政出多門”的現象，甚至有的部門不知道另一個部門已出臺了相關政策，導致出臺的部分政策讓基層審批部門或企業不知所措。

例如，在工程建設領域，該省在推行“減流程、減環節、減材料”，實行審批流程再造，壓減審批時間的同時，還要求取消施工圖審查。但這一操作不符合現行法律制度規定，因此，盡管改革創新有要求，但上位的制度還具有約束效力，導致基層審批人員無所適從。

趙治綱對跨部門政策的享受、審批難感觸很深，他在調研中發現企業的不少痛點都與此相關，規定“打架”問題不鮮見。

他們在安徽合肥碰到的一個案例極具代表性。有人想開辦一所培訓學校，涉及市場監管局、社會事業局、建設局三個部門。市場監管局要核實學校名稱，需要有營業執照才能辦理辦學許可證，而社會事業局要求有辦學許可證才能辦理營業執照，這里就陷入了一個“死循環”。

后來，經過協調，可以先辦理辦學許可證，但按照現行管理規定，辦理辦學許可證的前提是要有消防驗收，消防驗收歸建設部門管理。根據建筑法要求，300平方米以上場所，要求有施工許可證才能進行消防驗收，而辦理施工許可證也需要營業執照。

“該審批流程就是因為無法辦理營業執照，在線辦理流程陷入‘死循環’。”趙志綱說，后來，審批部門線上采取“一事一議”的方式通過線下協調最終完成審批，但這并非常態化應對機制。能否從完善更高層級政府協調各部門的制度規定，提高應對各種例外審批事項的“包容性”和“韌性”?

除此之外，政策執行的“最后一公里”是企業家關注的焦點?；鶎硬块T的政策執行能力，企業對政策的理解和落實能力，都決定了政策的最終效果。但調研發現，基層政府部門和企業還存在能力不足的問題，影響了政策的落實效果。

中部欠發達地區某基層部門告訴調研團隊，當前對營商環境的重視程度存在“上層熱、中層冷、 基層糊”的現象，中央、省級和市級都高度重視營商環境，但縣級部門對此態度就開始趨冷，到街道、鄉鎮等基層部門就是“糊弄”了。同時，基層權責不對稱，存在“小馬拉大車”問題，對某些行政事權的應對能力不足。

更為關鍵的是享受政策的“隱形門檻”。比如針對企業的貸款貼息等政策仍要求復雜的申請手續，提交大量申請材料。小微企業原本財務人員就很少，且專業能力有限，要申請優惠政策需要付出很高成本。

趙治綱感慨：“有的政策看起來很美，但企業想享受太難了。”

陷于維權中

更為棘手的是法治營商環境的建設。

湖南長沙一家環保設備制造企業反映自家產品被內蒙古一廠商模仿，需自行提供證據方可發起訴訟，但由于距離等因素，“無法看到生產過程，難以查找證據”。在安徽蚌埠一家玻璃切割設備制造廠，其制造工藝被山東濟南一家企業模仿，但是到當地法院起訴，卻面臨侵權認定困難、追罰成本高等問題，難以有效維權。長沙經開區一家生產粘合劑新材料的民營企業，公司研發的粘合劑很容易被其他小公司模仿，通過訴訟獲得的賠償還不及付出的成本，維權執行成本高、執行結果獲得感差，真正難住了這些被侵權的企業……

調研中，民營中小企業知識產權維權難度大、成本高成了一個突出問題?！秷蟾妗凤@示，中小企業由于人力物力有限，難以抽調專人專班全力應對專利侵權問題?，F行法規下，知識產權侵權賠償金額過低，專利侵權取證困難，異地申訴難度大，既打擊了企業維權的積極性，也難以有效遏制侵權行為。有的企業表示“明知對方在侵權，卻無計可施”。

企業對當前法治維權執行難抱怨多且深感無奈，一方面體現為異地維權和執行，存在地方司法保護;另一方面是當前對失信人財產的掌握程度和執行力度不強，各地執行標準和要求不一，增加了企業維權的負擔。

同時，調研團隊發現，在推進法制體系建設過程中，在市場多個領域存在“高標準立法、普遍性違法、選擇性執法”的問題。

“立法標準比較高，但是在實際執行中，很多市場主體難以達到相關標準，甚至有一些‘合法’手段規避相應的法律義務。”趙治綱提到，這種做法在大多數時候可能沒問題，但一旦遇到某個專項領域集中整治的時候，一些民營市場主體就首當其沖。因此，大多數民營企業總是感覺“有把柄在別人手上”，嚴重影響了企業穩定經營和擴大規模的發展預期。這種情況尤其表現在個人所得稅和企業社保金繳納等問題上。

第五次綜合降費后，我國社會保險名義總費率基本控制在34%-37%的區間內，公積金總費率區間為5%-12%(以8%居多)，五險一金合計區間為39%-47%。然而，社會保險實際繳費率長期偏離名義繳費率，繳費不實的情況普遍存在。

2020年，新冠肺炎疫情暴發，企業紛紛表示社保費減免政策讓企業的獲得感最強。但企業也擔心一旦費率恢復到正常水平，該如何應對。在正常水平下，一些企業為了降低員工社保成本，有的按最低標準繳納，有的通過勞務派遣、靈活用工等方式規避社保支出，這不僅影響了勞動者的合法權益，而且增加了勞資糾紛的可能。

中國財政科學研究院院長劉尚希認為，加大力度去減輕企業稅費負擔，可以對沖一部分因公共風險轉化而來的成本，但是不能完全對沖。最重要的是增加“確定性”，降低公共風險水平，讓企業有一個穩定的經營預期、投資預期、研發預期。

“渴”在融資里

金融機構“嫌貧愛富”問題仍然存在。調研團隊實地調研發現，民營企業或者中小規模企業貸款難的問題依然突出。

據遼寧某民營制造業企業反映，即便有相關的抵押物作為擔保，企業從銀行獲得的融資額從2011年12億元下降至2019年2.8億元，生產經營所需的資金缺口較大，并且貸款平均利率高達7.54%。

隨著近年來普惠金融政策的大力推行，基于大數據技術和社會信用體系的信用貸款有效緩解了民營中小企業“融資難”，但這類信用貸款的特點是規模小(100萬元以內)、期限短(1年以內)，通常用于企業的流動性貸款。而對于正在成長的民營中小企業，中長期“融資難”問題顯然更為突出。

調研發現，在融資方式上，銀行貸款是企業最主要融資渠道。1.7萬余家企業中，2019年企業融資中85.4%來自銀行貸款。從貸款期限結構上看，1年期以下短期貸款仍占主導，2019年短期貸款占比達到61.4%。

并不是民營中小企業熱衷短期借貸。目前，對于這種擴充產能的中長期投資，如果要獲取銀行貸款，則通常需要土地、廠房和機器等來抵押。

趙治綱說，他們在調研中發現，一些銀行對國有企業和民營企業執行不同的抵押品標準，對民營企業的抵押品要求苛刻，獲得中長期貸款難度大，而對國有企業則可以適當放寬。另外，銀行對民營中小微企業設定的抵押率普遍較低，直接制約了企業的融資規模。

1.7萬余家企業中，有29.6%的企業感受到融資環境趨緊，融資成本上升。對于融資難融資貴的原因，50.2%的企業認為“融資渠道減少，融不到資，融資難”，28.3%的企業認為“借款利率上升，利息費用增加，融資貴”。

對此，《報告》建議，金融政策需要在解決小微企業融資難、融資貴問題上繼續發力，在延續普惠小微企業貸款延期還本付息政策和信用貸款支持計劃的基礎上，充分利用大數據等現代信息技術對接銀企，通過更為精準的融資需求分析和判別，實現對小微企業的精準融資支持。

今年是我國《優化營商環境條例》實施一周年。此前，受國務院委托，國務院發展研究中心對《優化營商環境條例》實施一年來的情況開展了第三方評估。

在1月14日舉行的國務院政策例行吹風會上，國務院發展研究中心副主任張軍擴說，從評估的總體來看，企業對營商環境的滿意度總體處在高位。

對于滿意度較靠后的指標，他列舉了招投標、中介服務規范化、融資便利化等。“這些事項涉及的部門比較多，解決起來都需要久久為功，相對來講還需要我們進一步加大努力。”